+7 (3452) 403-434

lex@g-k-h.ru Skype: lexconsalting

Проект закона о малой энергетике

Неофициальная редакция
Концепция
Федерального закона

«О государственной поддержке автономной (малой) энергетики»
(первая редакция законопроекта, подготовленная заместителем председателя рабочей группы по разработке закона, депутатом ГД РФ Валентином Борисовичем Ивановым)

1. Введение

В рамках этой концепции под энергетикой, в первую очередь, понимается производство, передача на расстояние и способы потребления электроэнергии, а также тепловой энергии, генерируемой и передаваемой в виде разного рода теплоносителей. Кроме этого в общем случае, в основном в коммунальной сфере, в это понятие могут входить снабжение органическим топливом, горячее и холодное водоснабжение, и даже утилизация отходов (канализация). Применительно к такому набору услуг специалисты стали пользоваться термином «мультиэнергетика».

Смена экономического строя, базировавшегося на плановом механизме и общественной собственности, на рыночные механизмы и частную собственность, затронувшая глубинные социальные проблемы общества, изменила условия, которые определяли и стратегию, и практику энергообеспечения. То, что в плановой экономике казалось правильным и эффективным, стало неприемлемым по многим параметрам. В первую очередь, стоимость и возможность оплаты генерируемой и потребляемой энергии, а, следовательно, и потребителями и производителями стали анализироваться и источники энергии, и способы доставки энергии к потребителю.

Именно поэтому стали не вполне эффективными общегосударственные сети электроснабжения, централизованные системы теплоснабжения с протяженными сетями, одинаково снабжающие потребителей с разными возможностями оплаты потребленных услуг. Стало абсолютно необходимым обеспечивать точный учет потребленной энергии дифференцированно для каждого отдельного потребителя. Произошедшее в условиях рыночной экономики повышение тарифов настоятельно потребовало, во-первых, энергосбережения, во-вторых, снижения расходов, в первую очередь на закупки топлива, а значит, вовлечение в топливные циклы более доступных ресурсов. Все более актуальной становится «автономная» энергетика, понятие не вполне на сегодня терминологически определенное, объединяющая в себе все виды энергогенераторов, способных независимо и дифференцированно обеспечивать конкретных потребителей.

Системное развитие автономной (дифференцированной энергетики), как показывает практика проводившихся реформ, не возможно без участия государства, осуществляющего управляющие функции, позволяющие наиболее эффективным методом развивать все виды автономной энергетики.

Основанием разработки законопроекта являются рекомендации круглых столов, парламентских слушаний на тему «О малой энергетике», совещаний, конференций и опросов.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 13 мая 2004 года постановил просить Правительство Российской Федерации:

Поручить Минпромэнерго Российской Федерации ведение и координацию вопросов увеличения использования ВИЭ и развития малой энергетики
Включить в план законопроектных работ разработку Федерального закона «О малых и возобновляемых источниках энергии», предусмотренного одобренной Правительством «Энергетической стратегией до 2020 года».
Рассмотреть возможность привлечения негосударственных инвестиций в создание малых атомных теплоэлектростанций на условиях государственной собственности на создаваемые объекты, и признания права собственности инвестора на оговоренную часть произведенной этими станциями электро- и теплоэнергии.

2. Цель и основная идея законопроекта

Разработка проекта федерального закона «О государственной поддержке автономной (дифференцированной) энергетике» направлена на создание эффективного механизма государственной поддержки инновационного развития такой энергетики, которая наиболее эффективно, как с экономической, так и экологической точек зрения позволит целенаправленно удовлетворить потребности населения и промышленности качественной энергией с учетом региональных и индивидуальных требований потребителя.

Цель законопроекта – законодательное закрепление системы организационно-правовых и финансово-экономических мер, направленных на государственную поддержку и стимулирование использования автономной (дифференцированной) энергетики в целях долговременного энергетического обеспечения России.

Основными идеями законопроекта являются:

определение стратегических направлений среднесрочной и долгосрочной политики государства в области развития автономной энергетики, а также основных критериев отнесения этой области энергетики к приоритетным задачам общегосударственного значения;
закрепление необходимости разработки и реализации Федеральной инновационной целевой программы «Развитие автономной энергетики», определение ее заказчика и исполнителя;
определение источников и механизмов финансового обеспечения инновационного развития автономной энергетики, часть которого должно быть бюджетным финансированием; что не исключает возможности государственно-частного партнерства в этой области и привлечения к долевому участию в финансировании отдельных инновационных проектов частных инвесторов;
установление различных форм и методов финансово-экономической поддержки и стимулирования инновационного развития автономной энергетики, к основным из которых следует отнести предоставление в соответствии с действующим бюджетным законодательством государственных гарантий под кредиты, выделяемые для реализации инновационных программ (проектов); предоставление различного вида льгот и преференций в том числе налоговых, таможенных и пр.;
закрепление мер, направленных на создание благоприятного инвестиционного климата для инновационного развития автономной энергетики, в том числе системы страхования инвестиционных рисков.

Урегулирование на уровне федерального законодательства вопросов государственной поддержки развития автономной энергетики позволит обеспечить гарантированное и приоритетное финансирование из соответствующих средств федерального бюджета, определяемых на основе программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную (долгосрочную) перспективу, а также иные меры государственной поддержки и стимулирования.

3. Предмет правового регулирования

Предметом правового регулирования являются общественные отношения, связанные с обеспечением государственной поддержки развития автономной энергетики, определенных в качестве стратегических направлений среднесрочной и долгосрочной политики государства в этой области.

Проекты, включенные в утверждаемый Правительством Российской Федерации перечень стратегических направлений среднесрочной и долгосрочной политики государства в области развития автономной энергетики, должны отвечать таким основным критериям как:

направленность на максимальное удовлетворение энергетических потребностей населения и промышленности с учетом региональных и индивидуальных особенностей;
роль в обеспечении энергетической и экологической безопасности России;
направленность на максимальную экономию топливных и иных ресурсов.

Концентрация ресурсов для инноваций на приоритетных направлениях развития позволит реализовать преимущество передовых научно-технических заделов, достигнутых в этой области отечественной наукой и техникой.

В законопроекте следует предусмотреть, что государственная поддержка инновационного развития автономной энергетики осуществляется на основе Федеральной инновационной целевой программы «Развитие автономной (дифференцированной) энергетики». Объем ежегодных ассигнований, выделяемых на ее реализацию в форме соответствующих бюджетных субсидий и бюджетных кредитов, предоставления государственных гарантий и других форм бюджетного финансирования, должен указываться в расходной части федерального бюджета отдельной строкой и определяться по представлению Правительства РФ. Новые расходные обязательства включаются в федеральный бюджет в целях обеспечения установленных в законе приоритетов государственной социально-экономической политики в области автономной энергетики, что полностью соответствует действующему бюджетному законодательству.

Важным направлением государственной поддержки инновационного развития автономной энергетики должны быть установленные законопроектом меры, направленные на стимулирование развития институтов кредитования инновационной деятельности и страхования инновационных рисков, а также обеспечение благоприятного инвестиционного климата в инновационной сфере. Такие меры позволят создать условия для развития рыночных отношений в области реализации инновационных проектов развития атомной энергетики.

Кроме того, в целях создания благоприятных условий для реализации долгосрочных инновационных проектов развития автономной энергетики в законопроекте будет предусмотрено предоставление и иных видов финансово-экономического стимулирования, в том числе налогового и таможенного. Предоставление указанных мер финансовой поддержки должно осуществляться в порядке, установленном законодательством о налогах и сборах РФ и таможенным законодательством.

В целях реализации разрабатываемого законопроекта в Налоговый и Таможенный кодексы Российской Федерации следует внести изменения, предусматривающие такие льготы и преференции, как переход к общему порядку принятия к вычету налога на добавленную стоимость при осуществлении капитального строительства, полное исключение из налогооблагаемой прибыли расходов на научные исследования и опытно конструкторские разработки и частичное – капитальных вложений на приобретение основных средств, освобождение от ввозных таможенных пошлин не имеющих отечественных аналогов импортного оборудования, сырья, материалов, лицензий, ноу-хау, необходимых для реализации инновационного проекта.

Государственная поддержка инновационного развития атомной энергетики должна также включать в себя режим ускоренной амортизации научного и технологического оборудования, причем при определении амортизационного срока службы законопроект предполагает исходить из морального, а не физического износа.

В законопроекте предполагается также определить меры содействия развитию специализированной инфраструктуры инновационной деятельности в области автономной энергетики, в том числе информационной инфраструктуры, обеспечивающей накопление и распространение информации, предназначенной для использования субъектами инновационной деятельности.

Предоставление льгот и преференций, направленных на стимулирование инновационных проектов развития автономной энергетики, должно быть увязано с успешной реализацией инновационных проектов. В случае невыполнения проектов, или нарушения стороной получившей льготы, других обязательств, полученные льготы подлежат взиманию по повышенной ставке (льготное кредитование), или подлежат уплате (налоговые платежи) с начислением пеней в общем порядке, как за несвоевременную уплату налога (такой порядок установлен ст.68 Налогового кодекса РФ в отношении инвестиционного налогового кредита).

Предусмотренная законопроектом государственная адресная поддержка инновационных проектов развития автономной энергетики должна осуществляться с учетом требований антимонопольного законодательства Российской Федерации.

4. Круг лиц, на которых распространяется законопроект, их права и обязанности.

Действие законопроекта распространяется на:

Президента Российской Федерации;
Правительство Российской Федерации;
федеральные органы исполнительной власти;
юридических и физических лиц, являющихся участниками отношений, связанных с обеспечением государственной поддержки инновационного развития автономной энергетики.

Законопроект определяет права и обязанности (в том числе с учетом ранее установленных) лиц, являющихся участниками отношений, связанных с обеспечением государственной поддержки инновационного развития атомной энергетики.

5. Место разрабатываемого закона в системе действующего законодательства.

Разрабатываемый законопроект носит комплексный характер, включённые в него нормы относятся к различным отраслям законодательства, в том числе к гражданскому законодательству и законодательству о хозяйственной деятельности, а также бюджетному, налоговому и таможенному законодательству.

В системе действующего законодательства предлагаемый законопроект должен быть специализированным, учитывающим особенности деятельности в области автономной энергетики актом, регламентирующим правовые отношения между федеральными органами исполнительной власти, ответственными за определение стратегических приоритетов и предоставление мер государственной поддержки.

Законопроект предполагает:

закрепить безусловное и преимущественное право продаж вырабатываемой автономной ("малой") энергетикой электроэнергии и тепла, по ценам, утверждаемым уполномоченными государственными органами, регулирующими энерго-тарифы;
ввести практику предоставления государственных гарантий под инвестиционные кредиты, получаемые отечественными производителями автономных энергоустановок с когенерацией электричества и тепла, с тем чтобы добиться низкой стоимости этих кредитов - не выше 5 % годовых;
предоставлять российским юридическим и физическим лицам государственный потребительский кредит со ставкой дисконтирования не выше 5 % годовых на приобретение отечественных энергоустановок малой мощности;
обеспечить недискриминационный доступ к электрическим, а также в отдельных случаях и к тепловым сетям, для производителей и потребителей электрической и тепловой энергии, в первую очередь для независимых от организаций-монополистов;
реализовать возможность заключения долгосрочных двусторонних прямых договоров, как неотъемлемого фактора повышения инвестиционной привлекательности автономной энергетики, снижения рисков, в том числе инфляционных;
разрешить включать в тарифы для вновь создаваемых автономных энергоисточников (не только в муниципальной собственности) инвестиционную составляющую на весь период окупаемости проекта.
ввести практику предоставления потребительского кредита на приобретение энергоустановок малой мощности.

Данный законопроект затрагивает следующие виды генерации энергии:

Малая гидроэнергетика.
Фотоэнергетика.
Солнечная тепловая энергетика.
Энергия биомассы.
Ветроэнергетика.
Геотермальная энергетика.
Приливная энергетика.
Использование традиционных источников энергии в автономном режиме.
Атомные станции малой мощности.

В частности, предоставить уполномоченному федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему управление использованием атомной энергии, полномочия получать частные инвестиции в создание атомных теплоэлектростанций на условиях признания права собственности инвесторов на оговоренную часть произведенных этими станциями электричества и тепла.

Обеспечить возможность привлечения негосударственных инвестиций в создание малых атомных теплоэлектростанций на условиях государственной собственности на создаваемые объекты, и признания права собственности инвестора на оговоренную часть произведенной этими станциями электро- и теплоэнергии.

Значение разрабатываемого законопроекта для правовой системы

Данный законопроект является одним из элементов формирующегося в настоящее время инновационного законодательства.

Наряду с предлагаемым выше законопроектом должен быть разработан пакет законопроектов, направленных на внесение изменений и дополнений в действующее законодательство и предусматривающих всемерное государственное содействие и поддержку развития автономной энергетики. Значение разрабатываемого законопроекта для правовой системы заключается в том, что данным законопроектом, а также проектами законодательных актов, подлежащих принятию на его основе, должны быть установлены нормы, определяющие специальный правовой режим государственной поддержки развития такой стратегически важной для государства отрасли как автономная энергетика.

6. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений

Несмотря на отсутствие общего федерального законодательного акта об инновационной деятельности и инновационной политике, действующее законодательство достаточно подробно регулирует отдельные вопросы, связанные с осуществлением инновационной деятельности в научно-технической и производственно-технологической сферах.

Общественные отношения в этой области регулируются следующими федеральными законами: «О науке и государственной научно-технической политике», «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», «О лизинге» (в части создания благоприятных условий для инвестирования средств в целях осуществления инноваций и развития инновационной деятельности); «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития» (в части инновационных прогнозов); «Об информации, информатизации и защите информации» (в части поддержки сбора и распространения информации об инновационных потребностях и результатах научно-технической и инновационной деятельности).

Важное значение для регулирования рассматриваемых отношений имеют также такие концептуальные документы как:

Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (утв. Президентом Российской Федерации 30 марта 2002 г.);
Основные направления государственной инвестиционной политики Российской Федерации в сфере науки и технологий (утв. распоряжением Правительства РФ от 11.12.2002 г.);
Основные направления реализации государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности (утв.распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2001г. №1607-р);
Энергетическая стратегия России на период до 2020г. (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от28.08.2003г.);
Стратегия развития атомной энергетики в первой половине ХХI века (одобрена Правительством Российской Федерации 25.05.2000 г.).

В названных документах содержатся общие положения, касающиеся государственной поддержки инновационной деятельности.

Один из немногих случаев конкретного прямого стимулирования инновационного процесса в российском законодательстве предусмотрен Налоговым кодексом РФ. Имеется в виду установленный частью первой Налогового кодекса (ст. ст.66 - 68) инвестиционный налоговый кредит, при котором организации предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Важно, что осуществление внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов, является основанием для получения инвестиционного налогового кредита.

К сожалению, эта льгота не увязана с государственными приоритетами.

Детальное регулирование вопросов инновационной политики и поддержки инновационной деятельности содержится в законодательстве субъектов Российской Федерации, например в законе г.Москвы от 07.06.2004г. №45 «Об инновационной деятельности в г.Москве», законе Нижегородской области от 15.09.2003 N 79-З "О государственной поддержке инновационной деятельности в Нижегородской области", программе Воронежской области «Государственная поддержка реализации инновационных проектов», других документах регионального характера.

Согласно указанным актам (например, Нижегородскому закону), поддержка оказывается на период осуществления инновационной деятельности в виде финансирования инновационной деятельности за счет средств областного бюджета; предоставления налоговых льгот, инвестиционного налогового кредита и государственных гарантий области по обеспечению возврата привлекаемых денежных средств для осуществления инновационной деятельности; частичной компенсации процентной ставки по кредитам коммерческих банков; освобождения от арендной платы за земельные участки, используемые в целях реализации приоритетного инновационного проекта.

Государственная поддержка предоставляется на срок окупаемости инновационного проекта, но не более 3-х лет с момента начала производства. При реализации приоритетного инновационного проекта, срок окупаемости которого превышает 3 года, период предоставления государственной поддержки может быть продлен, но не более чем на 5 лет.

Государственная поддержка в виде предоставления налоговых льгот оказывается путем снижения налога на прибыль, зачисляемого в бюджет субъекта РФ, по ставке пропорционально удельному весу выручки, полученной от реализации приоритетного инновационного проекта, в общей сумме выручки. При этом ставка налога на прибыль, зачисляемая в бюджет субъекта РФ, не может быть ниже 13%. Налоговая льгота также предоставляется путем освобождения: от налогообложения имущества, участвующего в реализации приоритетного инновационного проекта, в части, зачисляемой в областной бюджет, при условии раздельного учета видов деятельности; от уплаты земельного налога на земельные участки, на площадях которых реализуются приоритетные инновационные проекты.

Хорошо известен и зарубежный опыт стимулирования инновационной деятельности (например, французский Закон об инновациях 1999г.). Наиболее важными представляются три основных метода, используемых для поддержки отдельных инновационных проектов: налоговое стимулирование, стимулирование через амортизационную политику (не как части налоговой политики, а как самостоятельный механизм), прямые бюджетные дотации компаниям, осваивающим новые виды продукции.

Что касается налоговой поддержки, то повышение удельного веса льгот, обеспечивающих благоприятный инновационный климат, является общей тенденцией. В США, например, законодательством установлено более сотни льгот, активизирующих инновационную деятельность. Главное преимущество налоговой поддержки состоит в том, что льготы предоставляются не авансом, а предприятиям и инвесторам в качестве поощрения за реальную инновацию.

Примечательно, что в ряде стран стимулы превышают инвестиции. Например, в Австралии налоговая льгота составляет 150 процентов инвестиций, в Бельгии - 110 процентов. В большинстве же стран (Канаде, США, Японии, Франции, Италии и др.) предусматривается 100-процентное исключение из облагаемого налогом дохода затрат на инновации.

Гибкая амортизационная политика и метод прямых бюджетных дотаций предприятиям, осваивающим новую продукцию, позволяют эффективно стимулировать инновационную деятельность.

С учетом имеющегося опыта правового регулирования, в том числе регионального и зарубежного, отсутствие необходимой федеральной законодательной и иной нормативной правовой базы, регламентирующей различные аспекты государственной поддержки инновационного развития приоритетных отраслей и проектов, является серьезным пробелом действующего законодательства. Это не позволяет создать для инвесторов экономически привлекательных законодательно гарантированных условий вложения средств в инновационную сферу и развитие наукоемких производств.

Разрабатываемый законопроект призван восполнить указанный пробел и дать возможность государству, учитывая ограниченность ресурсов и государственные приоритеты, стимулировать инновационную деятельность в одной из наиболее подготовленных для этого отраслей народного хозяйства.

7. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Предлагаемый законопроект, определяющий государственные стратегические приоритеты в области развития автономной энергетики и регламентирующий отношения, связанные с предоставлением мер государственной поддержки важнейших инновационных проектов в этой области, позволит сформировать эффективную, соответствующую национальным интересам, целям и приоритетным задачам социально-экономического развития страны систему стимулирования развития автономной энергетики как отрасли, способной решить назревшие проблемы энергоснабжения в жилищно-коммунальной сфере, удаленных районов и этим самым внести существенный вклад в обеспечение энергетической и экологической безопасности России;

Разработка и принятие специального Федерального закона «О государственной поддержке автономной (малой) энергетики» обеспечит необходимые государственные гарантии прав субъектов инновационной деятельности в такой стратегически важной для России отрасли как автономная (малая) энергетика.